En mars 2022, le gouvernement algérien a examiné un avant-projet de loi organique relative aux associations (ci-après « projet de loi ») visant à « mettre en place les mécanismes d'un mouvement associatif actif et efficace au sein de la société »[1]. Le 19 juin 2022, le texte a été examiné en Conseil des ministres. Le texte a été inscrit à l’ordre du jour du Parlement algérien pour la session ordinaire 2022-2023[2].

Il ressort de l’exposé des motifs que la finalité du présent projet de loi est d’harmoniser le droit algérien relatif aux associations avec l’article 53 de la nouvelle constitution algérienne en vertu duquel « le droit de créer des associations est garanti. Il s’exerce par simple déclaration », et « les associations ne peuvent être dissoutes qu’en vertu d’une décision de justice ».

Le texte prétend viser à « assouplir les conditions et modalités de création des associations » tout en assurant la protection de « l'unité nationale et l’unité territoriale, aux éléments fondamentaux de l’identité nationale, aux symboles et institutions de l’État » ainsi qu’« à l’ordre public et aux bonnes mœurs ».

Par ailleurs, le projet de loi, à travers son article 87, entend abroger et remplacer la loi n° 12-06 du 12 janvier 2012 relative aux associations. La loi actuelle a été considérée par un certain nombre d’organisations non gouvernementales de défense des droits humains comme ne garantissant pas les droits des associations[3].

Cet avant-projet de loi comporte plusieurs dispositions, détaillées dans la présente analyse, qui sont contraires aux normes inscrites dans le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) ratifié par l’Algérie en 1989, notamment dans le cadre du respect du droit à la liberté d’association.

Par ailleurs, comme nous allons le voir ci-après, le nouveau texte ne prend pas ou peu en compte les remarques et recommandations formulées par le Comité des droits de l’homme à l’issue de l’examen du quatrième rapport périodique de l’Algérie concernant la loi n° 12-06. Ce dernier avait souligné plusieurs aspects problématiques de la loi actuellement en vigueur à savoir : « a) la création d’associations s’opère selon un régime d’autorisation ; b) la coopération avec des organisations étrangères tout comme la réception de fonds provenant de l’étranger sont soumis à l’accord préalable des autorités ; et c) les associations peuvent être dissoutes par simple décision administrative pour « ingérence dans les affaires internes du pays ou atteinte à la souveraineté nationale » [4].

1. Avant-projet de loi organique relative aux associations

1.1 Dispositions générales

Le projet de loi organique relative aux associations introduit un certain nombre de dispositions générales qui déterminent le cadre dans lequel devra s’inscrire l’activité des associations.

L’article 8 apporte une restriction supplémentaire à l’activité des associations et prévoit que :

l’association exerce ses activités dans le respect des constantes nationales, des principes, des valeurs consacrées par la constitution, de l’unité nationale et territoriale, des fondamentaux de l'identité nationale, des symboles de l'État et de ses institutions, de la sureté et de la défense nationales, de l’ordre public, des bonnes mœurs [sic], de la sécurité des personnes et des biens, des droits d’autrui et ses libertés et de l’intimité de sa vie privée.

Concernant la dénomination de l’association, nous sommes particulièrement préoccupés par le contenu de l’article 6 de ce projet de loi, lequel prévoit que :

l’utilisation de dénominations par les associations liées à la commémoration d’une mémoire ou d’un événement, ou d’un lieu lié à l’histoire du pays ou l’utilisation d’un symbole, ou d’un symbole de la nation sont soumis à l’autorisation préalable de l’autorité publique habilitée.

Cette disposition donne aux autorités un droit de regard disproportionné concernant le nom des associations qui travaillent sur des questions mémorielles. Cette disposition pourrait notamment viser des associations qui demandent vérité et justice pour les violations massives des droits humains commises durant la guerre civile algérienne. En effet, ces dernières ne partagent pas la lecture historique des autorités sur les évènements liés à la « décennie noire », l’État algérien estimant avoir pris les mesures nécessaires pour « effacer les séquelles de la tragédie nationale qu'a vécue le pays dans les années 90. [7]»

1.2 Création d’un régime déclaratif ou maintien du statu quo ?

Le projet de loi se veut conforme à la nouvelle Constitution, laquelle garantit le droit à la liberté d’association dans son article 53 qui prévoit que « le droit de créer des associations est garanti. Il s’exerce par simple déclaration », ajoutant que « les associations ne peuvent être dissoutes qu’en vertu d’une décision de justice ». 

Cependant, le chapitre II intitulé « modalités de déclaration et d’enregistrement » reprend en bonne partie les dispositions contenues dans la loi n°12-06.

L’article 16 du projet de loi prévoit qu’« après vérification de toutes les pièces requises à l’article 15[8] […] un récépissé de dépôt est immédiatement délivré au dépositaire » et qu’une « fois la déclaration faite, l’association exerce ses activités ».

Cette disposition reprend certains des termes de l’article 8 de la loi n° 12-06 lequel est sensé contraindre l’autorité administrative compétente à délivrer un « récépissé de dépôt obligatoire » « sur place » après vérification des documents présentés par l’association.

Nous notons cependant que le projet de loi ne prévoit plus de « vérification contradictoire immédiate du dossier » précédent l’octroi du récépissé de dépôt.

En outre, l’article 21 du projet de loi précise qu’à l’expiration des délais prévus à l’article 17 « la non délivrance du récépissé d’enregistrement de l’association ou la non demande à l’autorité judiciaire compétente d’annuler la constitution de l’association, vaut constitution de l’association. » L’article 21 précise que « dans ce cas, l’autorité compétente est tenue de délivrer le récépissé d’enregistrement. »

La loi actuelle assure déjà qu’ « à l'expiration des délais prévus à l’article 8 ci-dessus, le silence de l’administration vaut agrément de l’association concernée. Dans ce cas, l’administration est tenue de délivrer le récépissé d'enregistrement de l’association. »

Pourtant, dans la pratique, l’administration a refusé à plusieurs reprises de s’acquitter de son obligation de délivrer le récépissé d’enregistrement et dans d’autres cas de délivrer le récépissé de dépôt. La loi actuelle ne donne pourtant aucun pouvoir discrétionnaire aux autorités de refuser d’accepter les documents ou de refuser de délivrer le récépissé pour les documents[9].

Une telle pratique est incompatible avec le paragraphe 16 des Lignes Directrices sur la Liberté d’Association et de Réunion en Afrique selon lequel « les associations reçoivent séance tenante les documents officiels confirmant leur déclaration. Si l’autorité compétente ne leur fournit pas ces pièces justificatives, les copies des correspondances et du formulaire de déclaration soumis suffiront comme preuve de ce dépôt[10]. »

Si l’article 16 du projet de loi assure qu’ « une fois la déclaration faite, l'association exerce ses activités », l’article 14 maintient que « la constitution de l’association est soumise à une déclaration constitutive et à la délivrance d'un récépissé d'enregistrement. » En d’autres termes, l’octroi d’un récépissé de dépôt n’aboutit pas à la constitution d’une association quand bien même cette dernière peut exercer ses activités.

Selon les termes de l’article 17 du projet de loi, les autorités se réservent le droit d’examiner les dossiers de déclaration dans des délais plus courts que ceux prévus dans le cadre actuel, à savoir, 10 jours pour une association locale (communale), 20 jours pour une association à l'échelle provinciale, 30 jours pour les associations interprovinciales et nationales et d’annuler la constitution d’une association.

En effet, les délais fixés à l’article 8 de la loi actuelle sont de 30 jours pour une association locale (communale), 40 jours pour une association à l'échelle provinciale, 45 jours pour les associations interprovinciales et 60 jours pour les associations nationales.

Nous notons que, contrairement à la loi n° 12-06, le présent projet de loi ne contient pas de disposition contraignant l’administration à motiver toute décision de refus de délivrance du récépissé d’enregistrement comme c’est le cas dans la loi actuelle. En revanche, l’article 20 précise que :

dans le cas de la non-conformité de la constitution de l’association avec les dispositions de la présente loi organique et celles des législatives et réglementaires en vigueur, l’autorité compétente peut recourir à la juridiction territorialement compétente pour solliciter l’annulation de la constitution de l'association.

Outre les dispositions limitatives soumettant l’objet et le but des associations à des principes généraux peu précis, comme le respect des constantes nationales et des symboles de l'État, l’article 20 ne précise pas si l’association en question peut contester le recours en annulation dont elle fait l’objet. L’article 20 ne précise pas non plus si l’association peut continuer à exercer ses activités tant que la juridiction territorialement compétente ne s’est pas prononcé sur le recours.

En vertu de ce qui précède, nous affirmons que les modalités de déclaration et d'enregistrement retenues dans le projet de loi actuel ne constituent pas une rupture suffisante avec le régime d’autorisation actuellement en vigueur, lequel constitue un obstacle aux organisations indépendantes de la société civile.

Le texte devrait être révisé afin de préciser que l’association devrait être considérée comme légalement constituée à compter de la date à laquelle elle envoie ses documents déclaratifs aux autorités compétentes.

Bien que l’article 16 du projet de loi prévoie l’octroi d’un récépissé de dépôt après vérification de toutes les pièces du dossier d’inscription, comme c’est le cas dans la loi n° 12-06, il aurait été opportun d’inscrire dans le projet de loi la possibilité de prouver l’inscription au moyen du timbre du courrier recommandé à l'administration compte tenu de la pratique actuelle de l’administration vis-à-vis de certaines organisations de la société civile.

Dans le cas de la Ligue algérienne pour la défense des droits de l’homme (LADDH), l’administration du ministère de l’Intérieur a refusé d’accuser réception de la déclaration constitutive même lorsque ce dernier est déposé par un huissier de justice à qui il ne reste que la possibilité d’envoyer par voie postale le dossier et de fournir au président de l’association concernée un procès-verbal dans lequel il est écrit qu’il y a eu refus au niveau du ministère de l’intérieur de recevoir le dossier. 

1.3 Conditions d’enregistrement

L’article 11 du présent projet de loi prévoit que

les personnes physiques fondatrices d'une association doivent répondre aux conditions suivantes : être de nationalité algérienne, être âgées de 19 ans au moins le jour de la tenue de l'assemblée générale constitutive, jouir de leurs droits civils et politiques, ne pas avoir été condamnées pour crime et/ou pour délit incompatible avec les objectifs et domaine d'activité de l'association.

Nous estimons que l’obligation relative à la nationalité restreint de manière excessive le droit à la liberté d’association. Toute personne devrait avoir le droit de s’associer librement avec autrui sans être frappée de restrictions portant atteinte au droit à l’égalité et à la garantie de la non-discrimination.

Bien que l’exception à l’exigence de ne pas avoir fait l'objet d’une condamnation pénale apportée au dernier paragraphe de l’article 11 soit conforme aux standards internationaux en matière de liberté d’association[11], nous craignons une utilisation excessive de cette disposition pour interdire aux défenseurs des droits humains qui ont été condamnés pour avoir exercé leurs droits fondamentaux de fonder des associations.

1.4 Contrôle des activités de l’association

Bien que le projet de loi ne reprenne pas l’article 20 de la loi n° 12-06 qui sanctionne le refus de fournir à l’autorité compétente un certain nombre de documents, notamment les procès-verbaux des réunions de leurs assemblées générales ordinaires ou extraordinaires, les obligations inscrites à l’article 19, comme l’obligation de transmettre les rapports financiers annuels, ont été transposées à l’article 31 du projet de loi, imposant un contrôle accru des activités de l’association.

1.5 Financement des associations

L’avant-projet de loi organique énonce à son article 39 que les ressources des associations sont notamment constituées par les dons en espèces, en nature ou en legs et le financement public des projets associatifs de l’État ou de la wilaya ou de la commune, abandonnant ainsi la notion de “subventions consenties par l’État” qui se trouve à l’article 29 de la loi en vigueur.

Néanmoins, ce projet se révèle tout aussi restrictif en pratique puisque son article 47 ne permet aux associations d’accepter que les dons et legs de la part de parties étrangères qu’après l’octroi d’une autorisation par l’autorité compétente. Une telle disposition priverait potentiellement les associations de ressources nécessaires à leurs activités. De la même façon, l’article 48 prévoit que les associations ne peuvent bénéficier d’un financement de projet provenant de légations, d’associations ou d’organisations étrangères non gouvernementales qu’avec l’aval de l’autorité compétente.

La loi n° 12-06 interdit en principe tout financement étranger « en dehors du cadre de la coopération internationale avec des associations étrangères et des ONG internationales ». La coopération avec des associations étrangères et la réception de financements étrangers dans le cadre de cette coopération sont soumises à l’autorisation préalable de l’ « autorité compétente »

Selon les lignes directrices sur la liberté d’associations ou de réunion en Afrique, les associations peuvent solliciter et recevoir des fonds d’organisations internationales, de donateurs internationaux et d’autres entités extérieures[12]. En outre, les États ne peuvent imposer l’obtention d’une autorisation pour recevoir un tel financement[13].

Plusieurs Comités des Nations Unies se sont prononcés sur la question des autorisations préalables exigées afin de recevoir et utiliser des fonds étrangers, notamment à l’issue de dialogues interactifs avec l’Algérie. Ainsi, le CEDAW a recommandé aux autorités algériennes de « permettre aux associations qui militent en faveur de l’égalité entre les sexes et l’autonomisation de la femme dans le contexte du développement de recevoir des subventions de donateurs internationaux sans imposer des démarches administratives inutiles qui peuvent entraver leurs activités »[14].

Il convient également de rappeler que la liberté d’association, telle que définie à l’article 22 du PIDCP inclut non seulement la capacité pour des personnes ou des entités juridiques de constituer une association et d’y adhérer, mais aussi celle de solliciter et de recevoir, de sources nationales, étrangères et internationales, et d’utiliser des ressources humaines, matérielles et financières.

Enfin, nous affirmons que le système d’autorisation de réceptions des fonds inscrit à l’article 48 du projet de loi est contraire à la résolution du Conseil des droits de l’homme n° 22/6 invitant les États à veiller à ce « qu’aucune disposition législative ne criminalise ou discrédite les activités de défense des droits de l’homme au motif de l’origine géographique de leur source de financement ».

1.6 Le régime relatif aux associations étrangères

L’avant-projet de loi organique renonce à l’appellation « associations étrangères » remplacée par « associations d’amitié et d’échange avec les étrangers » et celui d’« organisations internationales non gouvernementales » mentionnées à la section 4 du présent projet de loi. Selon l’article 75, les premières sont constituées et ou dirigées totalement ou partiellement par des étrangers et disposent d’un siège sur le territoire national tandis que les secondes sont, au sens de l’article 85, des associations agréées dans un pays étranger qui œuvrent à « ouvrir un bureau sur le territoire nationale et activité conformément à la législation et la réglementation nationales. »

1.6.1 Les associations d’amitié et d’échanges avec les étrangers

Les associations d’amitié et d’échange avec les étrangers sont soumises à un régime différent des associations ordinaires et doivent se conformer à des normes particulièrement restrictives.

En effet, les associations d’amitié et d’échange avec les étrangers ne peuvent être constituées sans remplir la condition prévue à l’article 76 dont la teneur est la suivante :

L’association d’amitié et d’échange avec les étrangers ne peut pas être constituée, que dans le cadre d’accords d'amitié et de fraternité ou de coopération dans quelconque domaine entre le Gouvernement algérien et le Gouvernement du pays d'origine des membres fondateurs ou dirigeants étrangers en situation régulière vis-à-vis de la législation relative à l'entrée et au séjour des étrangers sur le territoire national. Elle œuvre à la consécration et à la promotion de cette coopération et/ou à l'exécution des accords conclus.

Cette disposition fait ressortir en des termes sans équivoque la constitution de ces associations dites “d’amitié et d’échanges” aux relations diplomatiques qu’entretiennent les pays d’origines de leurs membres avec le gouvernement algérien. Ainsi, elle met directement en péril la liberté d’association de toute personne dont le gouvernement n’entretiendrait pas de relations diplomatiques amicales avec le gouvernement algérien. En outre, la deuxième phrase de cette disposition restreint également la liberté d’association puisqu’elle limite le choix d’activités des associations à “la consécration et à la promotion de cette coopération et/ou à l’exécution des accords conclus”. Cette disposition pourrait restreindre la parole de membres de ce type d’association qui souhaiteraient critiquer la relation bilatérale en question. 

Le régime réservé aux associations d’amitié et d’échange avec les étrangers s’écarte du régime déclaratif dont ce projet de loi se veut porteur puisque son article 78 soumet leur création à l’agrément du ministre de l’Intérieur après avis motivé du ministre des affaires étrangères.

Le financement des associations d’amitié et d’échange avec les étrangers est également concerné par ce régime différencié. En effet, tout comme la loi actuellement en vigueur, l’avant-projet prévoit à son article 81 que leur financement “peut faire l’objet d’un plafonnement par voie réglementaire en cas de nécessité”. Une fois encore, une telle disposition limite l’activité des associations en les privant de ressources vitales pour leur bon fonctionnement.

1.6.2 Les organisations internationales non gouvernementales

De la même manière que pour les associations d’amitié et d’échange avec les étrangers, l’avant-projet développe un régime propre à ce type d’association.

La teneur de l’article 87 est quasiment identique à l’article 76 précité et constitue une atteinte similaire à la liberté d’association. À cela s’ajoute une condition supplémentaire à l’article 88, lequel prévoit que :

Les organisations internationales non gouvernementales qui peuvent être autorisées à ouvrir un bureau et à exercer sur le territoire national, sont celles qui n’œuvrent pas à l’effet de s’ingérer dans les affaires intérieures du pays ou de porter atteinte aux principes cités à l'article 8 de la présente loi organique ou de tenter de semer la distinction entre les composantes de la nation ou d'inciter les membres de la société contre leurs choix politiques, économiques, religieux et/ou culturels et leur référence religieuse.

S’agissant des recours en cas de suspension, l’article 54 précise que l’association peut intenter une action en annulation de la décision de suspension devant la juridiction administrative compétente dans un délai maximum de huit (08) jours de la date de sa notification. Néanmoins, le projet de loi ne précise pas si l’initiation de recours juridiques suspend l’application de la suspension jusqu’à la fin du processus d’appel comme le prévoit pourtant les Lignes Directrices sur la Liberté d’Association et de Réunion en Afrique (paragraphe 60).

2. Récentes atteintes à la liberté d’association

Le 13 octobre 2021, le tribunal administratif d’Alger s’est conformé à une requête du ministère de l’Intérieur visant à dissoudre l'éminente organisation de jeunesse Rassemblement Actions Jeunesse (RAJ), alléguant que RAJ a violé la loi de 2012 sur les associations en prenant part à des activités différentes de celles prévues dans ses statuts. À la suite de l'audience, le 13 octobre 2021, RAJ a décidé de faire appel de la décision devant le Conseil d'État algérien, qui n'a pas encore statué sur le cas. Le RAJ est une organisation majeure créée en 1992 pour promouvoir les activités culturelles, les droits humains et les valeurs de citoyenneté[16].

L’association culturelle SOS Bab El Oued à Alger a cessé ses activités et ses locaux sont fermés depuis que la Direction générale de la sûreté nationale (DGSN) a perquisitionné son bureau, en avril 2021, et confisqué du matériel. Le président de cette association, Nacer Meghnine, a été condamné en novembre à un an de prison pour « atteinte à l’unité nationale et à l’intérêt national », entre autres chefs d’accusation en lien avec les activités de l’association[17].

L’absence d’agrément pour une association peut aboutir à des poursuites, comme ce fut le cas pour le responsable de la section de la LADDH de la ville de Tlemcen, M. Faleh Hamoudi. Arrêté le 18 février 2022, il a été accusé, entre autres, de gestion d’une organisation non agréée du fait du refus de recevoir le dossier ou même de répondre. Les autorités ont invoqué plusieurs articles du Code pénal ainsi que l’article 45 de la loi n° 12-06. Il a été condamné en appel à un an de prison avec sursis et d’une amende de 100 000 DA après avoir passé deux mois en détention préventive. En première instance, il avait été condamné à trois ans de prison ferme le 20 février 2022[18].

Enfin, il a été rapporté que les autorités avaient ordonné la fermeture de l’association chrétienne Caritas, présente dans le pays depuis 1962, fin septembre 2022 au motif que l’organisation serait « une organisation non autorisée »[19]. Selon l’archevêque d’Alger, le litige avec les autorités pourrait être lié activités d’aides aux migrants. Il a également été rapporté que Caritas a fait l’objet de mesures restrictives parce qu’elle était considérée comme une organisation non gouvernementale étrangère[20].

3. Dispositions transitoires

L’article 95 du projet de loi prévoit que « les associations enregistrées avant la promulgation de la présente loi organique sont tenues à œuvrer à la conformité de leurs statuts lors des assemblées générales tenues après l’entrée en vigueur du texte sous peine d’être considéré non confirme à la loi. »

L’esprit de cette disposition figure déjà à l’article 70 de la loi n°12-06 :

Les associations régulièrement constituées sous l’empire de la loi n° 90-31 du 4 décembre 1990, susvisée, sont tenues de se conformer aux dispositions de la présente loi dans un délai de deux (2) ans, par le dépôt de nouveaux statuts conformes à la présente loi. Passé ce délai, l’autorité compétente prononce la dissolution des associations concernées.

Dans la pratique, cette disposition a contraint les associations à redemander un agrément à la suite de l’entrée en vigueur de la loi en 2012. Cependant, les organisations indépendantes qui ont essayé de se conformer à la loi ont rencontré des obstacles administratifs, tels que le refus par les autorités de mettre des salles publiques à leur disposition pour organiser une réunion de l’assemblée générale requise ou la non-délivrance du récépissé de leur dossier d'inscription[21].

4. Sanctions pénales

L’article 96 du présent projet de loi prévoit que « toute personne dirige une association non enregistrée ou non agréée ou non autorisée à activer ou continue à activer au sein d'une association objet de gel, de suspension ou de dissolution, est puni d’un emprisonnement de trois (03) à six (06) mois et d’une amende de cents mille (100.000 DA) à trois cents mille (300.000 DA) dinars algériens. »

Nous souhaitons rappeler que les États ne sont pas censés imposer des sanctions pénales par le biais des lois régissant les associations à but non lucratif[22].Toutes les sanctions pénales sont spécifiées dans le code pénal et non ailleurs. La société civile n’est pas régie par des dispositions du droit pénal différentes des dispositions générales applicables du code pénal (Lignes directrices, paragraphe 55).

Par ailleurs, nous souhaitons rappeler que depuis 2020, l’article 95 bis du Code pénal punit « d’un emprisonnement de cinq à sept ans et d’une amende de 500.000 DA à 700.000 DA, quiconque reçoit des fonds, un don ou un avantage, par tout moyen, d’un État, d’une institution ou de tout autre organisme public ou privé ou de toute personne morale ou physique, à l’intérieur ou à l’extérieur du pays, pour accomplir ou inciter à accomplir des actes susceptibles de porter atteinte à la sécurité de l’Etat, à la stabilité et au fonctionnement normal de ses institutions, à l’unité nationale, à l’intégrité territoriale, aux intérêts fondamentaux de l’Algérie ou à la sécurité et à l’ordre publics. La peine est portée au double, lorsque les fonds sont reçus dans le cadre d’une association, d’un groupe, d’une organisation ou d’une entente, qu’elle qu’en soit la forme ou la dénomination. »

Le caractère général des termes employés à l’article 95 bis confère déjà aux autorités un pouvoir discrétionnaire excessif leur permettant de poursuivre activistes et défenseurs des droits humains recevant des fonds étrangers, s’il est estimé, par exemple, que leurs activités de plaidoyer pacifiques constituent une atteinte au fonctionnement normal des institutions ou l’unité nationale. Cette mesure est également préjudiciable pour la coopération internationale entre associations ou avec d’autres organismes étrangers comme les universitaires ou les employés de centres de recherches.

5. Conclusions et requêtes

En vertu de ce qui précède, MENA Rights Group estime que les dispositions prévues dans l’avant-projet de loi organique relative aux associations remplaçant et abrogeant la loi n°12-06 du 12 janvier 2012 n’est pas complétement conforme avec l’article 22 du PIDCP.

Par conséquent, nous recommandons aux parlementaires algériens de revoir en profondeur l’avant-projet de loi organique relative aux associations afin d’instaurer un véritable régime déclaratif respectueux des principes de légalité, de nécessité et de proportionnalité.